天津市數(shù)據(jù)發(fā)展中心，系統(tǒng)運維人員在工作中。新華社發(fā)
隨著新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革深入發(fā)展，數(shù)據(jù)這一新型生產(chǎn)要素已成為驅(qū)動經(jīng)濟社會發(fā)展的重要引擎。《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》提出，“健全數(shù)據(jù)要素基礎(chǔ)制度，建設(shè)開放共享安全的全國一體化數(shù)據(jù)市場，深化數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用”。深化數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用、全面釋放數(shù)據(jù)要素價值，對賦能高質(zhì)量發(fā)展、推進中國式現(xiàn)代化具有至關(guān)重要的作用。構(gòu)建系統(tǒng)完備、運行有效、保障有力的數(shù)據(jù)法律體系，是充分激活數(shù)據(jù)要素潛能、深化數(shù)據(jù)要素市場化配置改革的重要依托。必須站在統(tǒng)籌發(fā)展與安全的戰(zhàn)略高度，深刻把握其重大意義，系統(tǒng)謀劃其完善路徑，以高水平法治護航數(shù)據(jù)要素市場的健康有序發(fā)展。
1.筑牢法律保障是深化數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的基本前提
數(shù)字經(jīng)濟時代，數(shù)據(jù)資源的深度開發(fā)與高效利用離不開穩(wěn)定、公平、透明的法律環(huán)境。筑牢法律保障是深化數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的基本前提，也是將數(shù)據(jù)從靜態(tài)虛擬資源轉(zhuǎn)化為動態(tài)生產(chǎn)要素，進而賦能高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)工程。
筑牢法律保障是激活數(shù)據(jù)要素潛能的制度基石。清晰的權(quán)屬界定是開展市場交易的先決條件。不同于土地、資本、勞動力等傳統(tǒng)生產(chǎn)要素，數(shù)據(jù)通常形態(tài)多樣，涉及個人、企業(yè)、公共機構(gòu)等多方來源，具有非排他性、可復制性、易聚合性和價值衍生性等特征，在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)上更為復雜。以物債二分為底層邏輯的傳統(tǒng)法律體系顯然與此不相適應(yīng)，如果不能及時地進行法律變革，明確數(shù)據(jù)的財產(chǎn)權(quán)益屬性、劃定各方行為邊界，那么數(shù)據(jù)資源將難以真正進入市場化配置環(huán)節(jié)，其潛在價值也就無法被成規(guī)模地高效挖掘。筑牢法律保障的意義在于，通過構(gòu)建一套契合數(shù)據(jù)特性的產(chǎn)權(quán)制度框架，改變所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)等權(quán)利束尚未得到清晰分割的現(xiàn)狀，確定數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)等分置的產(chǎn)權(quán)運行機制，厘清各方權(quán)益內(nèi)容，穩(wěn)定市場預(yù)期。唯有如此，才能有效激發(fā)數(shù)據(jù)供給、加工、流通與應(yīng)用等各環(huán)節(jié)中主體的積極性，促使人們將沉睡的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為可標準化記錄、可規(guī)范化管理的戰(zhàn)略性資源，讓數(shù)據(jù)在流動中聚合、在聚合中增值。
筑牢法律保障是規(guī)范數(shù)據(jù)市場秩序的關(guān)鍵支撐。數(shù)據(jù)價值的實現(xiàn)在于流動，而健康的流動依靠秩序，秩序的確立則關(guān)乎法治。當前，數(shù)據(jù)要素市場雖在快速發(fā)育，但也面臨著交易標的不清、定價機制缺失、合規(guī)風險突出等問題，急需一套公認的市場運行規(guī)則來解決這些問題。筑牢法律保障就是建立一套基本的規(guī)則體系，使其涵蓋數(shù)據(jù)的確權(quán)登記、質(zhì)量評估、定價機制、交易合同、結(jié)算交付以及爭議解決等全流程，繼而為數(shù)據(jù)要素的市場化流通架設(shè)起安全高效的制度軌道，營造出權(quán)責清晰、統(tǒng)一開放、競爭有序、公平透明的數(shù)據(jù)要素市場環(huán)境。只有這樣，才能有效降低交易成本與制度性風險，提振市場信心，打破數(shù)據(jù)孤島，促進數(shù)據(jù)要素跨地域、跨行業(yè)、跨主體流通，在全國乃至全球范圍內(nèi)實現(xiàn)優(yōu)化配置，使數(shù)據(jù)真正從靜態(tài)資源轉(zhuǎn)化為動態(tài)資產(chǎn)，成為推動經(jīng)濟發(fā)展的新質(zhì)生產(chǎn)要素。
筑牢法律保障是統(tǒng)籌數(shù)據(jù)發(fā)展與安全的根本之策。數(shù)據(jù)資源的開發(fā)利用如同一把雙刃劍，在創(chuàng)造巨大價值的同時，也伴隨著數(shù)據(jù)泄露、數(shù)據(jù)濫用、數(shù)據(jù)攻擊事件以及數(shù)據(jù)跨境流動可能帶來的安全隱患等，必須用好法律保障工具。一方面，法律通過保障安全為發(fā)展劃定底線。我國已建立起以網(wǎng)絡(luò)安全法、數(shù)據(jù)安全法、個人信息保護法為核心的數(shù)據(jù)法律體系，確立數(shù)據(jù)分類分級保護、重要數(shù)據(jù)目錄管理、數(shù)據(jù)出境安全評估等基本制度。筑牢法律保障意味著要推動這些制度細化落實，科學劃定數(shù)據(jù)活動的底線，要求數(shù)據(jù)處理者在開發(fā)利用過程中必須履行安全保障義務(wù)，采取必要的技術(shù)和管理措施，確保公民權(quán)益、商業(yè)秘密和國家安全底線不被突破。另一方面，法律通過促進發(fā)展為安全注入活力。安全目標的實現(xiàn)本身也依賴于持續(xù)的發(fā)展支撐，沒有堅實的技術(shù)能力和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，高水平安全就如無源之水。筑牢法律保障可以通過促進數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、關(guān)鍵核心技術(shù)的研發(fā)以及專業(yè)化人才隊伍的培養(yǎng)，為安全保障能力的持續(xù)提升注入不竭動力。
2.完善數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用法律保障體系的系統(tǒng)化路徑
當前，盡管我國已構(gòu)建起數(shù)據(jù)領(lǐng)域的基礎(chǔ)法律框架，但隨著數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用不斷向縱深推進，現(xiàn)有法律體系在系統(tǒng)性、協(xié)同性和精細度上面臨挑戰(zhàn)。破解上述挑戰(zhàn)，需要超越零散的“打補丁”式修法，進行系統(tǒng)性的法律工程再造。與此同時，應(yīng)堅持和加強黨的全面領(lǐng)導，將黨的領(lǐng)導貫穿數(shù)據(jù)立法、執(zhí)法、司法、守法等各個環(huán)節(jié)，確保數(shù)據(jù)法治建設(shè)始終沿著正確方向前進。
加快數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度立法探索，夯實數(shù)據(jù)資產(chǎn)化改革的法治基礎(chǔ)。建議在總結(jié)地方試點和行業(yè)實踐的基礎(chǔ)上，啟動關(guān)于數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)登記管理條例的立法研究。核心任務(wù)是在法律層面細化落實“三權(quán)分置”改革思路，明確數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)的具體內(nèi)涵。立法還需詳細規(guī)定各類權(quán)利的取得條件、內(nèi)容構(gòu)成、行使限制、存續(xù)期限以及相互間的優(yōu)先順位關(guān)系，并確定公共數(shù)據(jù)所有權(quán)代表行使主體，保護企業(yè)對其合法形成的數(shù)據(jù)產(chǎn)品與服務(wù)的財產(chǎn)權(quán)益，健全個人信息在匿名化、去標識化前提下的合規(guī)利用與價值反饋機制。同時，配套建立全國統(tǒng)一的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)登記公示制度與平臺，由法定機構(gòu)負責數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)特別是數(shù)據(jù)資源持有權(quán)和數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)的登記、變更、公示和查詢，賦予登記以公信力，為數(shù)據(jù)資產(chǎn)的抵押、融資和交易提供不可或缺的法律基礎(chǔ)。
健全數(shù)據(jù)流通交易法律規(guī)則，暢通數(shù)據(jù)要素市場化配置的渠道?；诖龠M數(shù)據(jù)合規(guī)高效流通使用的目的，分領(lǐng)域、分場景推動流通規(guī)則的精細化。首先，制定數(shù)據(jù)交易管理條例，重點規(guī)范數(shù)據(jù)交易場所、交易主體、交易行為、信息披露與爭議解決。其次，大力推進公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營立法，如國家發(fā)改委、國家數(shù)據(jù)局印發(fā)的《公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營實施規(guī)范（試行）》，明確其法律性質(zhì)，規(guī)定授權(quán)主體、授權(quán)條件、運營方遴選程序、授權(quán)協(xié)議的核心條款、運營收益的分配比例與用途監(jiān)管。再次，為新型流通模式提供法律指引。通過發(fā)布司法解釋或部門規(guī)章，對數(shù)據(jù)共享協(xié)議的法律效力、數(shù)據(jù)信托中委托人與受托人的權(quán)利義務(wù)、數(shù)據(jù)經(jīng)紀人行為的法律邊界等予以明確，培育多元化的數(shù)據(jù)合作生態(tài)。推動關(guān)于數(shù)據(jù)流通技術(shù)應(yīng)用的精細化立法，探索實現(xiàn)“原始數(shù)據(jù)不出域、數(shù)據(jù)可用不可見”的技術(shù)方案，并制定合規(guī)標準和法律效力認定規(guī)則，降低流通制度性成本。最后，在鼓勵社會化增值開發(fā)的同時，注重公平，完善數(shù)據(jù)要素收益分配法律機制。要健全由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機制，依法保護各類主體合法數(shù)據(jù)收益；建立公共數(shù)據(jù)收益調(diào)節(jié)機制，確保收益主要用于公共服務(wù)和可持續(xù)發(fā)展；探索個人數(shù)據(jù)價值分享的法律路徑；研究完善數(shù)據(jù)要素相關(guān)的稅收調(diào)節(jié)政策，發(fā)揮其在促進共同富裕中的作用。
提升統(tǒng)籌發(fā)展與安全的水平，構(gòu)筑可持續(xù)的數(shù)據(jù)開發(fā)利用環(huán)境。在堅守安全底線的前提下，法律應(yīng)當更具回應(yīng)性，貫徹包容審慎、鼓勵創(chuàng)新的監(jiān)管原則。首先，動態(tài)完善數(shù)據(jù)分類分級保護制度，以標準化改革助推其落地。由國家層面牽頭，會同主要行業(yè)，制定更精細、更具操作性的數(shù)據(jù)分類分級指南和重要數(shù)據(jù)識別標準，增強規(guī)則的統(tǒng)一性和可預(yù)期性。其次，進一步優(yōu)化數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管。在健全數(shù)據(jù)出境安全評估體系的同時，改進與高水平國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則相銜接的制度設(shè)計，如探索確立數(shù)據(jù)跨境流動“白名單”制度、細化標準合同的備案流程，為數(shù)據(jù)合規(guī)出境提供更加清晰的指引。再次，建立針對新興技術(shù)的“監(jiān)管沙盒”與敏捷立法機制。對于人工智能、自動駕駛等前沿領(lǐng)域，可經(jīng)法律授權(quán)設(shè)立“監(jiān)管沙盒”，允許企業(yè)在可控的真實場景中測試創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)，監(jiān)管部門進行同步觀察并制定臨時性豁免規(guī)則，待模式成熟后再轉(zhuǎn)化為正式立法。同時，建立法律法規(guī)的快速評估與修訂機制，及時回應(yīng)技術(shù)變革帶來的新問題。最后，強化監(jiān)管協(xié)同與綜合執(zhí)法。在立法中進一步明確國家數(shù)據(jù)局在數(shù)據(jù)要素發(fā)展和安全監(jiān)管方面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責，建立跨部門的常態(tài)化聯(lián)合執(zhí)法與信息共享機制，統(tǒng)一執(zhí)法尺度和標準，提升監(jiān)管效能與威懾力。構(gòu)建數(shù)據(jù)市場公平競爭審查機制，嚴厲打擊數(shù)據(jù)壟斷與濫用行為，確保數(shù)據(jù)要素在法治軌道上健康有序開發(fā)利用。
深化數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用，是一場涉及生產(chǎn)力躍遷與生產(chǎn)關(guān)系重構(gòu)的全方位變革。法律保障的核心使命在于，通過權(quán)利的清晰界定、秩序的理性建構(gòu)和風險的法治化管控，將數(shù)據(jù)的巨大潛能從技術(shù)上的可能性和經(jīng)濟上的潛在性，轉(zhuǎn)化為發(fā)展中穩(wěn)定可及的現(xiàn)實性與確定性。這要求立法者、執(zhí)法者和司法者必須具備前瞻性的數(shù)字思維與深厚的法治智慧，在堅守法治原則的前提下勇于創(chuàng)新。唯有成功構(gòu)建起一套既能充分激發(fā)創(chuàng)造活力、又能有效維護各類安全、更能公平分配數(shù)字紅利的中國特色社會主義數(shù)據(jù)法律體系，我們才能牢牢把握數(shù)字時代的戰(zhàn)略主動，讓數(shù)據(jù)要素的浪潮在法治的堅實堤壩內(nèi)奔騰不息，為中國式現(xiàn)代化注入前所未有的強大動能。
?。ㄗ髡撸呵厍凹t，系武漢大學法學院教授）
《光明日報》（2026年02月25日 06版）
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